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浅谈“执行难” 的原因及对策
发布时间:2016-12-01 作者:admin 浏览:

  浅谈“执行难” 的原因及对策

  l 董诗周

  摘要:我国法律规定,人民法院的法律文书以及仲裁和公正文书,一旦生效,即具有法律强制力。这种强制力的实现,除当事人自觉履行义务外,往往需要人民法院采取强制执行措施,以保护当事人的合法权益。依照《中华人民共和国民事诉讼法》规定,任何具有法定协助执行义务的法人、公民和其他组织,都必须协助人民法院执行。但是,从目前的执行工作来看,却是困难重重。各级法院都有许多积案执行不下去,使人民法院的生效法律文书,变成了一张盖有法院大印的“白纸”。从而形成法院工作中的 “执行难”现象。

  关键词:执行难、执行强制措施、执行和解

  引言

  对“执行难”的思考与研究,一直是我国法学界关注的热点之一。“执行难”不仅严重地影响了人民法院的司法活动,破坏了我国法制的权威与尊严,而且损害了党和政府在人民群众中的威信,也损害了当事人及债权人的合法权益。“执行难”的形成原因是多方面的,其中一个十分重要的原因就是我国民事执行法律制度本身的缺陷。人民法院的民事执行,是社会信用关系的基本保障,必须以较为完善的法律规范为前提。而我国由于缺乏对民事执行性质、特点的正确认识以及立法上的欠成熟,现行民事执行法律制度存在诸多缺陷。要从根本上解决“执行难”问题,关键在于完善民事执行法律制度。本文拟对我国现行民事执行法律制度的缺陷进行剖析,借鉴国外民事执行立法的经验,提出如何完善我国民事执行法律制度,以求对解决“执行难”问题有所裨益。

  一、民事“执行难”的界定

  民事“执行难”的内涵与外延至今在理论界与实务界尚无统一认识。因法院执行人员、社会各界包括申请执行人以及学者所占的角度不同,由此对执行难的理解也产生了不同的认识,具体如下:

  执行人员眼中的“执行难”。指执行人员在执行个案中,因某种来自于内部或外部的非法对抗行为,使其不能实施执行行为或实施的执行行为不能继续进行的执法行为。[①]执行人员对执行难的认识主要是从其职权角度出发进行分析,认为执行难是具体执行过程中遇到的各种困难和阻力,如当地政府的干预,当事人逃避或抗拒,因协助执行的单位不协助,甚至某些群众的围攻等等。对被执行人缺乏履行能力导致案件无法执行,属于“执行不能”,不应归入“执行难”。

  社会各界眼中的“执行难”。社会各界尤其是申请执行人则更多的是从生效法律文书所确认的债权是否能完全实现来认知执行难。[②]他们普遍认为,发生法律效力的判决、调解、裁定所确认的当事人权益,法院应当全部“兑现”。如果没有实现,无论什么原因,都属于执行难。这种只讲结果,不讲过程,将执行结果作为评价执行工作的唯一标准的认识,使人民法院处于十分尴尬的境地。

  学者眼中的“执行难”。在法学界,关于执行难的界定尚未有较为统一的认识,如有学者认为,执行难是指人民法院对已经发生法律效力的法律文书,由于一些障碍因素的存在,无法使之实现或难以实现的现象。

  据此,民事“执行难”的界定有广义和狭义之分,广义的“执行难”是指当事人在法律文书中所载明的权利没有实现;狭义的“执行难”是指对那些应当在客观上能够执行的案件,由于法院自身原因而没有执行。本文所探讨的执行难指广义的执行难。

  二、民事执行法律制度的缺陷

  我国关于强制执行的规定是将其以“执行程序”为题作为民事诉讼法中的一编进行立法规定的,这就从篇幅和形式上都限制了有关执行的条文和内容。我国民事诉讼法共4编28章268条,而本编只有34个条文,与其他编相比明显不足,这也表明我国民事执行规定的立法不足,因为34个条文显然满足不了整个执行工作的需要。具体来说则存在以下缺陷:

  (一)强制执行措施方面立法滞后

  我国《民事诉讼法》关于执行程序的规定只有34个条文,虽然最高院出台了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《规定》),但是对于民事执行强制措施的规定很模糊,有些措施不合理,因此在实务操作上缺乏指导性。如《民事诉讼法》第一百条、《规定》第九十七条规定,拘传必须经两次传票传唤,被传唤人无正当理由拒不到庭的,才可进行。这样两次传票传唤间隔的时间长,使被执行人容易有时间、有机会躲避法院的执行。《规定》第九十八条规定“债务人需经两次合法传唤拒不到场,可以拘传,询问后不得限制债务人的人身自由”,被执行人不配合怎么办呢?这种规定对人民法院正当行使司法权变成了一种限制。况且《规定》只是一个司法解释,仅用司法解释来规范民事执行强制措施,其权威也是远远不够的。另外,司法拘留最长只有十五天,对许多不讲诚信被执行人而言,根本不把它当作一回事,在还债与“被拘”之间宁愿选择后者。在仅有的规定中,由于制定当时的社会环境与现在的环境已经发生了很大的变化,其处罚的力度已经跟不上社会的发展。

  (二) 财产调查制度笼统难以操作

  我国的被执行人财产调查制度过于概括笼统,实际中难以操作,法院调查当事人财产状况的权力不明确或受到限制,没有明确当事人和人民法院所承担义务的范围,对可供执行的财产范围不清楚。同时,法院的执行措施少、手段弱,对被执行人各种逃避执行的情形在法律规范方面缺乏相应的对策,致使法律缺乏完善的制度保障。

  在执行实践中,强制执行的对象主要是财产,查明被执行人的财产,是执行工作能否顺利进行的关键。《规定》中规定的查明被执行人财产的方式主要有以下三种:由申请执行人提供被执行人财产状况或线索、通过被执行人报告其财产状况以及人民法院依申请或职权调查被执行人财产。但是在实践中,一方面申请执行人缺乏相应的调查取证方法与手段,也无权对财产证据进行固定,因此很难获取被执行人的财产状况或线索,有时获得线索未及时采取措施而被转移;另一方面大多数被执行人通过隐瞒、转移财产来拖延、逃避执行。因此,前两种财产调查方式从实际效果看并不理想。

  (三) 执行和解制度存在不合理性

  执行和解是双方当事人通过平等协商,自愿就变更执行依据所确定的内容达成的合意。[③]就其性质而言,应当属于民事处分行为,是执行权利人行使处分权的结果,是民事诉讼法规定的处分原则在执行程序中的具体体现。[④]当前,在民事执行程序中,执行和解已成为执行中常见的方式,但在实践中对执行和解的效力及相关问题的理解和具体操作上存有差异。这主要是由于执行和解制度上存在缺陷以及执行人员对执行和解适用的忽视,具体体现为:

  1、执行和解协议的法律效力问题

  和解协议是执行中双方当事人就债务履行订立的一种民事合同,对双方当事人都应有约束力。根据《民事诉讼法》第二百零七条的规定,“一方当事人不履行和解协议,人民法院可以根据对方当事人的申请,恢复对原生效判决的执行。”由此可见,达成的和解协议并没有强制执行的效力,被执行人一旦反悔,申请执行人只有经申请才能恢复强制执行。执行和解制度的不完善导致了被执行人屡次反悔,有的假借执行和解恶意拖延履行,给对方当事人增加执行成本,以达到其不法目的。另外由于法院对执行和解协议无实体审查权,双方达成的执行和解协议可能会损害一方当事人或其他权利人的权益以及社会公共利益。

  2、申请恢复执行原生效法律文书的期限问题

  最高院《关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》第二百六十七条规定,“申请恢复执行原法律文书,适用民事诉讼法第二百一十九条申请执行期限的规定。申请执行期限因达成执行中的和解协议而中止,其期限自和解协议所定履行期限的最后一日起连续计算。”由于该条司法解释在措词上不严谨,使得实际操作中产生了争议。主要有以下两种争议:第一种认为达成和解协议后申请恢复执行的期限,应理解为申请执行前的时间加上和解协议逾期的时间要符合《民事诉讼法》第二百一十五条申请执行期限的规定;第二种认为在申请执行时,只要一申请执行就应将申请执行前花去的时间去掉,在申请执行中花去的时间就不能去掉了。这就引发了当事人在执行和解中的一系列问题。如有的当事人虽然达成执行和解协议,但把履行的期限拖的很长,法院也只能中止执行等。上述现象的存在,给一些意图赖债的债务人找到了躲避法律制裁的依据。

  (四)执行救济范围过窄、规定原则难以操作

  在民事执行程序中,由于国家公权力的介人,私权在某些方面有受到不法侵害的危险。执行救济制度便是在执行当事人或案外人因违法或不当强制执行行为而受到侵害时所设立的一种权利救济制度。“没有救济就没有权利” 已成为各国法学界所公认的准则,它是矫正违法执行行为,维护当事人、案外人的合法权益,实现民事执行程序的功能与价值的重要保障。可以说,没有执行救济,就无法实现民事执行的实体公正与程序公正。

  《民事诉讼法》第二百零四条规定:“执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起15日内审查。理由成立的,裁定中止对该标的的书面执行;理由不成立的,裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服的,认为原判决、裁定错误的,依审判监督程序办理,与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起15日内向人民法院提起诉讼。”从内容来看,仅仅对我国执行救济制度作出了原则性的规定,授予救济的范围过窄,救济不充分,很不完善,不能发挥执行救济制度保护和矫正的作用,主要存在以下缺陷:

  1、程序性救济的缺失。

  程序性救济指当事人或第三人认为其程序性权利受到违法或不当执行行为的侵害,请求执行机构纠正其执行行为在程序上的错误。《民事诉讼法》所规定的执行异议仅有程序性救济的外表,没有规定对程序上违法或不当的执行行为的矫正方法,即执行当事人或利害关系人因强制执行行为遭致程序权利受侵害时,没有法律明文规定的可供救济的途径。在实践中,因执行机构程序上的违法,不当行为侵害执行当事人及第三人的情况非常突出,例如执行机构怠于受理执行申请、执行人员消极执行、采取强制执行措施不遵守法定程序等。虽然执行当事人可以采用执行申诉方式,即启动执行监督程序来维护当事人的合法权益,但因执行申诉不是法定的救济方式,并不必然引起救济程序,且执行监督过程体现在法院系统内部,体现在法院与法院之间,当事人无从参与,其申请权利保护从形式上仍是处于被动和渺茫状态。

  2、对第三人实体权利的保护不充分。

  《民事诉讼法》建立第三人异议制度的同时,肯定了第三人有权依照审判监督程序保护自身的合法权益。依据诉讼法的基本原理,第三人与执行当事人就执行标的的实体民事权益(包括所有权、使用权、收益权、用益物权等)发生的争议,应通过诉讼程序予以解决。在司法实践中,虽然创设了执行听证制度,在一定程度上完善了审查程序,但听证程序毕竟没有诉讼程序严密,不能起到诉讼程序的效果。国外一些国家的强制执行法,多以第三人异议之诉的方式解决第三人对执行标的物主张实体权利的问题,值得我们借鉴。以诉讼方式处理第三人异议,易使双方充分行使申辩的权利,有利于客观公正地解决争议。

  三、完善我国民事执行法律制度的构想

  通过以上对民事执行法律制度的分析,结合我国的社会状况和司法实践,如何进一步健全和完善我国的民事执行法律制度?具体方面应着重完善和解决以下几个方面的问题:

  (一) 完善强制措施方面的立法

  民事执行中的制裁措施既不同于一般的刑事制裁,更有别于治安处罚及行政处罚,它应该包括拘传、具结悔过、搜查、罚款、拘留、限制出境、刑罚处罚等措施。各种措施之间形成对付各类拒不执行法律裁决行为的阶梯,依照对抗的剧烈程度排列出一个由重至轻的制裁体系。这个体系需要一个专门的立法来加以解决。

  建立这样的立法体系可以解决现行制裁体系无序和软弱无力的现状,对人民法院的执行工作具有很大的推动作用。人的一生都要生活在民事法律关系之中,交易必须遵循诚实信用和公平原则,权利受损需救济,违法者必被制裁。因此,要保障社会的正常高效运行,当事人的合法权益得到保护,根治“执行难”问题,民事制裁应和刑事制裁一样,具有普遍的重要意义。

  而我国《民事诉讼法》规定的强制执行措施只有五种,即拘传、训诫、责令具结悔过、罚款、拘留。由于训诫只适用于违反法庭秩序的人,而执行工作又是在法庭之外,故训诫应排除在强制执行措施之外。另外对于搜查是否属于强制措施立法没有明确规定。在现有的规定中,处罚力度不够,不能达到理想的效果。

  1、拘传措施。为便于拘传措施的行使,建议在立法上取消“两次传票传唤”的限制。在执行实践中传票传唤被执行人的效果并不好,到庭率相当低,执行效果也差,对被执行人也过于宽松。

  2、拘留措施。拘留是执行程序中使用最多的民事执行强制措施,但在具体的使用上,还有一些方面待完善:第一,延长拘留期限。《民事诉讼法》规定的拘留期限最长为15天,但随着社会的发展,15天的拘留已经不能对很多被执行人产生心理的为威慑。因此,建议将拘留的期限规定为两个月,有悔过表现的,可以提前解除拘留,但最少不能少于7天。第二,建议在同一执行案件中可多次使用。第三,取消异地拘留的限制。这样既方便法院的执行,又可保护申请执行人的合法权益。

  (二)完善被执行人财产调查制度,强化被执行人的义务和责任

  执行法院在向被执行人发出执行通知书的同时,应送达《责令被执行人如实申报财产状况通知书》,责令被执行人限期申报其财产状况和被执行财产,并对其申报的真实性作出保证。在案件执行完毕以前,被执行人还应定期申报。被执行人必须履行申报之作为义务,即使其无财产,也应作无财产之申报。这样,执行法院即可有效地对被执行人财产进行监控,发现问题及时进行惩处。如果被执行人不如实申报财产,申请执行人可行使对被执行人财产申报的抗辩权,监督被执行人如实申报财产,以便使执行法院有针对性地采取执行措施,确保执行目的的实现。同时执行法院拥有调查审核权,对被执行人的申报财产的内容进行核实,确定被执行人的申报是否属实及应否受到法律制裁。应受法律制裁的,执行人员应对被执行人采取强制措施,情节严重的,可以以拒不执行判决、裁定罪和妨碍公务罪论处。

  (三)完善执行和解制度,杜绝“赖账少给”现象

  执行和解作为我国民事执行中的一项重要制度,有利于申请执行人权利的实现,也有利于人民法院减小执行成本,确保执行的法律效果与社会效果相互统一,符合诉讼经济原则。但现行法律规定过于原则和简单,被执行人往往利用和解制度转移财产,而协议本身又阻却执行,强制执行之主动性无法发挥。因此,执行和解制度尚需进一步完善。

  1、明确和解协议的法律效力。双方当事人达成和解协议的,必须全面履行协议义务,一方不履行,对方有权申请法院强制执行。并且就申请执行原生效法律文书或继续执行和解协议有选择权。建议以一定的形式对其效力予以确认,执行法院对执行和解协议经审查后,可出具裁定确认其效力,被执行人及自愿承担义务的第三人反悔的,执行法院可直接予以执行。

  2、对执行和解协议进行必要的司法审查。虽然和解是双方当事人的权利,但任何行使权利的行为都应当在法律允许的范围内。为此,建议立法中增加规定法院依法审查和解协议制度:当事人双方达成和解协议的,应将协议提交执行法院进行审查。经审查认为系当事人自愿达成且不违反法律、法规及司法解释规定的,予以认可。申请执行人申请恢复强制执行的,法院依法对被执行人是否履行和解协议进行审查。和解协议已经实际履行的不能恢复强制执行。和解协议未履行的,则可恢复强制执行。

  3、注意控制被执行人财产,确保债务履行。执行程序开始时,应对被执行人的财产状况进行全面审查,果断采取执行措施,或查封或扣押。除非申请执行人主动提出申请,即使双方当事人达成执行和解也不宜立即解封,保证日后恢复执顺利进行。对一些确无足够财产履行义务,即使给予一段期限亦履行无望或和解只为拖延时间、转移资产的案件,应及时提醒申请执行人,使其对和解可能带来的不利后果充分了解。

  (四)执行救济制度,确立执行异议之诉制度

  1、关于程序上的执行救济。

  赋予执行当事人及案外人程序异议权,完善我国的执行救济制度是十分迫切的。借鉴国外法律的规定,对当事人或案外人提出如下理由的,应允许其提出异议,给予程序上救济:(1)针对强制执行的程序,如拍卖不动产应先公告,但执行法院未遵守该程序;(3)针对其他程序违法或不当行为,如执行法院无管辖权或执行人员的行为越权,强制执行不依执行依据为之或超过执行依据的范围执行等。当事人及案外人提出程序性异议的,可依以下程序处理:(1)异议的提出。异议可允许以书面或口头的形式提出,提出异议时,应附理由。(2)异议提起的时间限制。如执行程序已终结,执行处分无从撤销或更正,提起执行异议已无实际意义,所以异议应当在执行程序终结前提起。(3)裁决。应当由执行法官作出。异议理由成立的,应裁定撤销或更正。

  2、关于实体上的执行救济。

  实体上的执行救济,指被执行人或第三人对于申请执行人的执行请求权存在实体上的权利争议,或第三人认为对被执行人的财产享有实体上的权利且不在执行依据所确定的范围之内,请求执行法院对该实体权利义务关系予以重新确认,请求执行机构不得执行或变更执行的救济方法。[⑤]鉴于现行执行救济制度没有规定对被执行人实体上执行救济的方法,对第三人实体权利的救济亦不充分,可借鉴域外强制执行立法的经验,结合我国的司法实践,建立我国的债务人异议之诉制度和案外人异议之诉制度,以弥补现有法律之不足。

  (1)建立债务人异议之诉制度。构建我国的债务人异议之诉制度,应从以下几方面予以考虑:第一,关于债务人异议之诉产生的事由。A、请求权消灭的事由,如债务清偿、提存、抵消、混同等;B、请求权主体变更的事由,如债权让与、债务承担等。第二,关于债务人异议之诉的当事人。债务人异议之诉的原告为执行依据所载的债务人或其继受人,或因执行依据的执行力扩张而应受强制执行的人。被告为执行依据所载的债权人或其继受人,或因执行依据的执行力扩张而申请执行的人。第三,关于诉讼的提取时间。被执行人应当在强制执行程序终结前提取本诉。

  (2)建立第三人异议之诉制度。在执行过程中,第三人认为自己对执行依据所确定的执行标的享有实体上的权利,而提出主张请求法院对该实体上法律关系进行裁决,以排除对该标的强制执行的执行救济方法,为第三人异议之诉。其中足以排除强制执行的实体权利包括所有权、占有权、使用权、用益物权、担保物权等。无论是金钱债权的执行还是物之交付的执行,只要第三人对执行标的物主张有足以排除强制执行的权利,均可提起异议之诉。同时,第三人异议之诉不受执行根据的种类以及执行标的物的财产性质的限制。

  (五)尽快制定出一部完整《强制执行法》

  现阶段,由于我国还没有建立一套系统、完整的、操作性强的执行工作规范,现有诉讼法中有关执行程序部分也不健全,各种司法解释分散、相互衔接不够,不便操作。把民事、商事以及刑事附带民事案件的执行规定都放在民事诉讼法中有不妥之处,因审判权和执行权是两种性质不同的权力,审判权是中立被动的,而执行权则有积极、主动的一面。这就导致了“执行难”一直得不到改善。

  目前,从立法技术、篇幅和形式上看,从执行程序和审判程序的区别与各自的内在规律上看,从强制执行的司法实践看,从强制执行法的功能看,从制定单行强制执行法的法律条件看,我国目前制定强制执行法不仅必要,而且条件已经成熟。为了从根本上解决“执行难”问题,应加快立法步伐,参照日本、奥地利、等国家的立法模式, 将执行制度从《民事诉讼法》中独立出来,制定和颁布独立的《民事强制执行法》,以适应执行工作的需要。

  四、结束语

  总之,“执行难”问题在相当长的一段时期内还将继续存在,要想彻底解决将是一个长期、艰巨的过程,需要各方面的共同努力。因此,我们应清醒认识“执行难”问题,要从实际情况出发,认真研究和探索解决执行难的思路和策略,逐步缓解“执行难”,切实发挥执行工作的作用。

  参考文献:

  [1] 童兆洪主编《民事执行调查与分析》人民法院出版社,2005

  [2] 杨荣馨著《中华人民共和国强制执行法(专家建议稿)立法理由立法例参考与立法意义》厦门大学出版社 2011年版

  [3] 杨荣馨《中华人民共和国民事诉讼法(专家建议稿)立法理由与立法意义》 清华大学出版社 2012年版

  [4]白占立《关于执行难问题的探讨》《河北师范大学学报》2000年第02期

  [5]贺小珊著《浅析我国民事裁判执行难的成因和对策》《企业家天地》2007年09期

  [6]张恒著《 论民事强制执行难的成因及解决》复旦大学法学硕士论文 2010年

  [①]童兆洪.民事执行调查与分析.人民法院出版社,2005。

  [②]童兆洪.民事执行调查与分析.人民法院出版社,2005。

  [③]童兆洪.民事执行调查与分析.北京:人民法院出版社,2005。

  [④]童兆洪.民事强制执行新论.北京:人民法院出版社,2001。

  [⑤] 翁晓斌《民事执行救济制度》杭州:浙江大学出版社,2005。